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      论雄安新区立法权配置的启示

      摘要:雄安新区作为践行国家新发展理念的现代化试验城市,合理的立法权限配置是为其发展提供法治保障的前提。通过分析设区的市立法权行使困境,以设区的市立法权限为依托,在此基础上充分发挥国家赋予新区建设的创新先试优势,探索合理扩张立法权的可能性,并根据新区当前规划与实际需要,优化立法工作机制,适应京津冀协同大局,构建更具创新性与开放性的立法权配置方案。

      关键词:雄安新区;立法权配置;设区的市立法权

      当前雄安新区已进入大规模城市建设的加速期,各行业发展亟待制度规范,尽管中央对新区立法路径尚未作出明确指示,但从其设立批复与规划方向来看,在立法权配置上不仅要尽快填补立法主体空白,为新区建设提供法治保障,同时也要明确立法基调,利用创新发展优势为其他地区提供标杆与经验。在具体立法设计上,除借鉴深圳经济特区与上海浦东新区的立法模式外,也可从设区的市立法权限配置入手,以其行使立法权过程中的各类情况作为启发,一方面针对问题加以改进,另一方面,吸收设区的市立法配置的长处,基于新区建设需求进行大胆构想。

      一、我国设区的市立法权行使概况

      赋予地方立法权是我国在探索立法体制完善发展中重要里程碑,为推进地方特别是设区的市的立法工作、实现地方治理法治化提供了权力保障。包含289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市在内,目前全国共323个设区的市、自治州、不设区的地级市具有地方立法权,根据《立法法》的规定,设区的市人大立法权被限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个事项范围内。(一)我国设区的市立法权行使现状。享有地方立法权后,各设区的市坚持党的领导,积极投入立法工作并取得进展。据统计,自2015年立法法修改至2018年底,274个设区的市共制定地方性法规948件,包括立法条例228件,地方性法规720件。2018年间全国323个设区的市共制定地方性法规441件,其中274个被新赋予地方立法权的设区的市共制定地方性法规352件,包括立法条例30件,地方性法规322件。2019年10月至11月,31个省、自治区、直辖市人大常委会批准设区的市、自治州地方性法规和自治条例、单行条例共212件,其中批准新制定的立法条例4件,地方性法规167件。在前述167件归属于设区的市立法权限内的地方性法规中,城乡建设与管理领域共86件,环境保护领域共66件,历史文化保护领域共13件[1],通常情况下,法规数量与立法需求呈现出正相关关系,普遍来看,设区的市在城乡建设管理与环境保护领域存在较大立法细化的空间与需求,相应地,如果追求精细化治理则需要权限进一步扩张。(二)我国设区的市立法权行使的困境。自2015年起,各地积极投身法治建设,立法工作整体向好,但在实践中也显露出大量问题,因此形成的低质量立法违背了赋予地方立法权的初衷。把握设区的市立法权遇到的困境与难点,是构建雄安新区立法权配置的重要思路。第一,越权立法。根据全国人大官网报道显示,不少城市在获得地方立法权之初,对循环经济、妇女权益保障等超出立法法规定范围的立法事项行使立法权。地方立法出现偏差,一方面反映出《立法法》在对设区的市立法权限范围界定时存在问题,条文中“等方面的事项”曾引发激烈争议,应如何理解“管理”、“等”字眼、如何理解行政区域的具体行政管理事项成为焦点问题。尽管法工委在相关会议中解释,立法权限仅包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个方面,但对任一方面具体涵盖内容的界定依然过于模糊,例如有关社会公共服务、流动人口管理等社会管理类事项,是否在“城乡建设与管理”的包括范围内,如果进行相关规制,是否属于越权立法,对此并无断论。另一方面也显示出当前立法审查机制的不完善。其一,《立法法》规定设区的市行使立法权应当遵循不抵触原则,而省、自治区人大常委会对此只进行合法性审查,在审查标准上“不抵触”与合法性审查关系不明,难以明确判断是否存在越权立法。其二,在省、自治区人大常委会对设区的市地方性法规进行审批过程中,时常会出现因疑难问题无法决断,而干脆搁置拖延的处理方式,此种情况下设区的市进退两难,缺乏救济途径,从而导致相关立法项目久拖不决,影响立法效率。此后要保障设区的市立法权妥善行使,不仅应进一步明确设区的市立法权限范围,解决具体工作中操作难问题,还需健全立法审查机制,通过合理的批准制度与备案审查制度,实现设区的市立法权在限权与放权之间的平衡。第二,重复立法与立法权缺位。伴随地方立法主体扩容带来的法律法规数量的增长,在某一领域特定事项上,横向的不同地区之间的法规内容出现重复与雷同,纵向的下位法对上位法总体复制、局部修改的现象也大量出现。这种形式立法不仅违背了赋予地方立法权的原意,同时也是一种立法不作为。而与重复立法并存的则是立法缺位,由于一些地方立法机关怠于进行调查研究,对立法事项进行简单拼凑,本应得到地方立法权重视的复杂繁琐、但对生产生活至关重要的事项被忽略省略,从而造成立法空白。究其原因,一方面,由于立法权限划分不清,仅通过列举式限定设区的市立法权范围,不够严谨科学,加之我国中央与地方,省级与设区的市之间立法权限的“职责同构化”[2],且立法法规定了效力位阶原则,对于同一事项,上位法与下位法之间仅在适用的行政区划范围,以及法律适用程序上略有区别,这种权限交叉所导致的结果就是“几乎所有的立法主体都规定所有的事情,但所有的事情在所有的立法层级都得不到有效的规定”[3]。立法缺位则同样存在这层原因,中央、省级立法与设区的市立法、地方政府法规与设区的市立法之间缺乏明确分工,法规条例缺乏针对性,势必导致立法扎堆、立法空白的现象。另一方面,立法工作的配套机制不健全,其一,缺乏有效的社会监督手段,一些设区的市为追求政绩,在立项评估、审议表决等程序性事项上存在明显缺漏。其二立法队伍松散,许多西部城市由于经济较为落后,使得法律人才短缺,立法水平低下。尽管赋予设区的市地方立法权,但缺少配套机制的辅助,仍难以发挥地方灵活立法的优势。

      二、雄安新区借鉴设区的市立法的必要性与可行性

      构建雄安新区立法权配置,在借鉴浦东、深圳发展经验的同时,以设区的市立法权限作为依托,一方面基于新区亟待填补当前立法空白,应当为后续建设提供长远可行的制度保障,另一方面则考虑到国家对雄安的历史定位与整体城市规划,在应有的立法体制上加以创新。(一)必要性:获得地方立法权的迫切需要。当前,雄安新区设立党政办公室、党群工作部等7个部门作为内设机构,由中共河北雄安新区工作委员会负责新区建设管理工作。在2018年发布的《国务院关于河北雄安新区总体规划(2018—2035年)的批复》中强调,为全面推进新区建设纵深发展,应当积极出台配套政策,强化主管部门职能责任。雄安新区投入建设后进展迅速,道路交通建设、环境治理以及企业落户等各行业发展均需要科学完备的立法进行规范与保障,而现有制度规范与体制机制在一定程度上并不能满足建设需要。根据深圳经济特区立法经验,1981年全国人大常委会授予广东省人大及其常委会制定经济特区单行经济法规的权力,在经济特区成立近十年后,于1990年在深圳建立设区的市级的人大及其常委会,随后又授予深圳市人大及其常委会制定经济特区法规的权力,同时在2000年通过的《立法法》第65条、第81条中再一次明确了经济特区立法的优先适用效力。反观雄安新区,如果仿照深圳初期,以全国人大常委会授权河北省人大及其常委会制定雄安新区法规,固然能够暂时解决新区立法缺失问题,但省人大自身立法任务繁重难以全面兼顾,且对雄安新区具体建设进展与实际立法需求缺乏精准把握[4],依赖河北省人大代为立法不是长久之计。自建立设区的市级人大及其常委会、获得立法授权后,截至2017年6月底,深圳市人大及其常委会制定法规共220项,其中特区法规共180项[5]。根据《中共中央国务院关于支持河北雄安新区全面深化改革和扩大开放的指导意见》的定位,雄安新区享有省级经济社会管理权限,中央及地方省委也将根据新区建设工作情况适时下放市场准入、社会管理等审批许可权限,中国区域科学协会会长杨开忠据此分析,在社会管理权限上,雄安新区将高于作为副省级城市的深圳市。尽管在起步阶段雄安新区不具备设区的条件,但根据全国人大对东莞市、三亚市以及嘉峪关市等不设区的地级市赋予地方立法权的前例,加之中央给予雄安新区作为“千年大计”的特殊地位,借鉴深圳经济特区经验,在雄安新区建立设区的市级人大及其常委会,赋予地方立法权,是保障新区完善基础建设、实现城市治理的应然之举。(二)可行性:汲取设区的市立法的不足。第一,依托设区的市立法权限,探索创新立法权配置范围。我国地方立法权经历了从建国之初《共同纲领》规定仅大行政区、省、市人民政府委员会有与其事权相关的立法权,到1979年颁布《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》恢复省、自治区、直辖市的人大立法权,再到2015年《立法法》修改赋予设区的市立法权,由凋敝到繁荣的三个阶段。赋予设区的市立法权,其目的在于给予地方更大的治理空间和更完善的制度保障,进一步发挥地方积极性,提高工作效率。雄安新区作为首个由中共中央、国务院印发通知成立的国家级新区,一方面是疏解北京非首都功能、优化京津冀城市布局和空间结构的重要战略举措,另一方面也是探索经济发展、城市建设的现代化创新试验田,在2017年4月1日发布的《中共中央国务院关于设立河北雄安新区的通知》中提出要加强政策创新,落实法治保障,为雄安新区建设提供框架支撑。据上文所述,现阶段雄安新区缺乏基本立法权来源,可借鉴深圳特区经验配置设区的市立法权,但同时应当利用中央基于探索新区建设的自由政策,根据新区当前规划与实际需要,构建更具创新性与开放性的立法权配置。根据中共中央、国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复,依托设区的市关于城市建设管理、环境保护与历史文化等方面的地方立法权,且雄安新区在创新发展、城市治理、公共服务等方面享有先行先试权[6],因此,可着力在城市管理、环境保护与产业发展等领域争取更多权限。在城市管理领域,一方面积极执行已出台的政策,稳妥有序承接首都外迁的机关单位、高校以及公司企业等机构组织,另一方面则应制定倾斜性优惠政策,面向全国吸收引进高端人才,完善配套设施与公共服务,加快建成高水平社会主义现代化城市。在环境保护领域,制定区域性资源环境承载能力的生态红线,在基础配套健全的条件下大胆试验垃圾分类、土壤修复等治理方案,贯彻生态文明建设、绿色发展理念。在产业发展领域,突破现有设区的市立法权限范围,引进高新技术产业,妥善承接行业领跑企业总部的落户,鼓励发展节能环保产业,为雄安新区发展创新型经济提供重要基础。第二,克服重复立法与立法权缺位,优化立法权配置机制。如上文所述,由于中央与地方立法权划分不清,加上“职责同构化”,设区的市立法权未能充分发挥填补法律漏洞、细化法律规则的作用。因此可以前车之鉴,一方面,合理扩大雄安新区立法权限,借鉴全国人大以及立法法对经济特区授权的相关规定。深圳特区在遵循宪法、法律及行政法规基本原则的前提下,可以对已有相关立法的具体规定作出变通,并在本行政区域内具有优先适用效力,且立法采取备案而非审批制,这一立法举措在深圳经济特区发展实践中得到良好印证。立法权的有限扩张能够有效激发地方治理积极性,同时在一定程度上也减轻了中央的立法压力。另一方面,通过明确雄安新区立法范围,尽量减少与上位法重叠的可能性,集中力量进行精细化立法,填补法律滞后于社会发展带来的缺漏。因此可通过对区域特色及发展情况的分析,根据问题导向与体系意识在重点领域争取权限,发挥地方接近生活实践、贴近群众需求的灵活优势,加强重点领域的立法建设。

      三、雄安新区立法权配置构想

      以设区的市立法中出现的问题为导向,雄安新区在立法权限范围以及配套机制上可加以调整,按照实际需求配给权限,可大胆创新与上位法权限的划分标准,完善立法配套机制,保证立法工作顺利进行,同时应当始终把握好雄安新区“千年大计”的重要定位,为提高国家法治化水平树立标杆,带动其他省市一同进行改革创新。(一)探索立法权力扩张可能性。针对雄安新区当前立法空白,应当在借鉴深圳、浦东等开放经验的基础上抓住创新先试的关键点,借助辅助原则探究新区立法权有限扩张的可能性。“辅助原则”起源于罗马寺院法,随后经历梳理与发展,成为欧洲以及欧盟规范社会组织、解决内部矛盾的重要原则,2003年我国《行政许可法》将其引入。辅助原则的内涵强调事务应当优先由能够圆满完成目标的最底层级的单位来处理,涵射在中央与地方、省级与设区的市之间立法权限划分上,一方面中央权力应当着重于解决根本性、全局性、国家性事务方面,地方进行执行性立法,通过进一步细化具体内容、体现地方特色,使上位法在实施时更具操作性,而对于现行法足够清晰完备的,地方则无须进一步制定法规条例,以此减少不必要的重复立法。另一方面,对于因“职责同构”导致的省市权利重叠部分,则由设区的市对涉及区域差异事务优先制定法律规范,在地方权限不足以支撑立法质量与效率问题时,再由省级立法机关进行填补完善[2]。例如京津冀雾霾治理仅靠一地对排污问题进行立法规制必然治标不治本,此类综合性、区域性环境问题必须由多地联合立法,因此应当属于省级立法事项。而《唐山市港口条例》此类具有地方特定性的法规条例则可由设区的市自行调研制定。辅助原则落实到雄安新区立法权规划上,由上文所述,首先应以设区的市立法权为基础,排除集会游行示威、社会治安管理以及程序性规定等专属宪法、法律调节的事项,在城乡建设管理、环境保护等领域,针对雄安新区当前建设需要,对制定新区行业标准、完善工程安全监督机制、建设基础设施与配套设施以及城区生态绿化等具有地方发展特色的法律规制,优先由新区行使立法权。其次,根据问题导向与体系意识在重点领域争取权限,例如区域性环境治理与产业结构等不属于设区的市立法权限范围的事项。当前京津冀环境协同治理时,河北省层面以省级人大及其常委会为立法主体,雄安新区作为推进京津冀协同发展的重要力量,可争取相应立法主体地位,甚至在发展中后期可主导协同立法,发挥创新发展示范区的领头作用。在城乡产业结构方面,可根据新区经济发展需要,以全国人大授权同时备案审查等方式争取权限,通过倾斜性政策法规鼓励高端行业入驻,焕发市场活力。最后,对于雄安新区整体的立法规划而言,应当积极响应《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,通过赋予地方更多立法权实现治理主体由单中心向多中心的转变,在给予雄安新区“试错权”的同时能够开拓一种现代化城市治理的新思路。(二)优化立法工作机制。首先,创新立法审查机制。雄安新区可通过进一步完善备案审查制度加强立法工作建设,目前,全国31个省、自治区、直辖市人民政府都建立了规范性文件备案制度,根据《立法法》、《备案审查工作程序》以及《监督法》的规定,设区的市人大及其常委会制定的规范性文件由省人大常委会进行备案审查,雄安新区可通过创新完善评估与救济机制,实现新区立法的合法性与合理性,一方面,建立事前、事中及事后立法评估机制,在雄安新区行使立法权的全过程中,对重难点问题通过邀请专家、学者以及法律工作者参与听证论证,积极听取各方意见,实时追踪评估及时改进,从源头减少与上位法抵触可能性。另一方面,如果出现存在合法性问题或与上位法抵触的情况,由全国人大常委会赋予新区立法复查的权利[7],如果雄安新区以设区的市名义行使立法权,其地方性法规仍将交由河北省人大及其常委会审查,对于不予批准的论证理由有异议的,雄安新区可向全国人大申请复查。其次,加强立法队伍建设。对设区的市在立法中存在的人才短缺问题,雄安新区可充分利用现有政策,例如除“三校一院”项目外,根据《河北雄安新区规划纲要》披露将在雄安建设世界一流研究型大学,届时必定会面向全国吸收各学科领域人才,因此在立法过程中可合理利用其中的法律专家、学者,开展学术研讨会、座谈会,完善立法听证论证工作。同时,也可借鉴其他省市人才政策,通过对高学历法学专业毕业生发放生活补贴、住房优惠等举措,充实新区立法队伍。另外,在提高参与立法人员专业技能的同时,应当组织深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,弘扬社会主义敬业风气与创新意识,鼓励立法人员积极投身薄弱、复杂、琐碎领域,推动雄安新区法治建设与制度完善。最后,促进公众广泛参与。雄安新区立法应当充分利用互联网与数字化技术普及的优势,建立开放成熟的信息公示系统,方便公众参与立法,提升公民法律意识与社会责任感,同时强化公众对雄安新区立法的备案审查监督,及时公开审查意见与修改结果,保障立法工作的科学性与合理性。另外,根据国务院发布的《关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》,且雄安新区作为现代化经济体系的新引擎,应当鼓励有代表性的公司企业、行业协会发表意见,听取各类诉求并积极反馈,加强立法协商,配合立法评估机制不断提高立法质量,在促进公众共识的同时降低法律实施成本。(三)适应京津冀协同大局。雄安新区作为带动河北省内发展、推动京津冀区域协同的重大部署,应当利用新区技术创新与政策创新的优势,加强京津冀区域治理重点领域科学联动。根据《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》的要求,京津冀三地要加快实现环境保护、交通布局以及产业协作等方面的协同发展,在对雄安新区立法权进行规划设计时,应当向以上三个方面倾斜,以适应京津冀区域协同治理的大局。2020年1月18日,天津继河北、北京以后出台的关于机动车和非道路移动机械排放污染防治条例审议通过,这项条例作为首部京津冀区域协同立法,为后续雄安新区参与协同立法提供了重要借鉴。在《批复》中强调雄安新区应当以互联网、物联网以及数字城市等技术为支撑,以建设完整的城市信息管理数据中心为基础,打造智能城市治理体系,因此在规划立法权配置的同时,应当依托技术优势尽可能完善立法配套制度,为今后立法、执法等工作提供辅助机制。首先,雄安新区在完善前期数字化建设的基础上,可以通过搭建京津冀信息共享平台,以环境保护、交通布局以及产业协作等领域信息为主,促进三地对区域立法事项协同立项、协商起草、同步审议,对生态红线、企业及机动车排污情况等必要事项制定统一标准,加强区域内部协调性与紧密性。其次,可以雄安新区为牵头主体,通过设立区域协调工作办公室,主管京津冀三地合作事项,便于后续开展跨区域、交叉执法,加强区域联合治理。在环境保护方面,建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制[8],并进一步开展生态水源保护林建设,共同改善区域生态环境。在交通布局方面,促进区域交通网络一体化,及时共享工程进度信息,加快连通首都中心城区、天津、保定等城市,推进综合交通运输体系的建立完善。在产业协作方面,雄安新区应稳妥有序承接首都外迁企业,同时要进一步深化区域产业分工,带动高新技术产业等在三地发展聚集,提升京津冀区域整体产业竞争力。最后,可依托公众参与平台建立协同治理监督机制,及时公布京津冀地区治理成果与实施进度,不仅能够及时回应人民群众关心、关注的重大问题,促进群众的社会参与,同时在公众监督下,能够有效减少决策失误、提高区域治理能力,实现京津冀地区长足发展。

      四、结语

      实现地方立法权合理配置不仅能够鼓励地方积极主动行使权力、提高治理水平,同时也能够加快国家范围内法治体系的建设与完善,雄安新区作为国家“千年大计”,对其立法权配置必然慎之更慎,根据设区的市行使立法权的状况以及党中央深化改革的态度来看,实现国家治理体系现代化,应当由中央进一步放权给地方,因此以雄安新区为试点,探索立法权有限扩张是必要且可行的。

      作者:陆洲 龙汝 单位:河北大学

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